2019年2月18日，財政部、工業(yè)和信息化部和國防科工局發(fā)布了《國防科技工業(yè)科研經(jīng)費管理辦法》（財防〔2019〕12號文，以下簡稱“新財防12號文”），對國防科研項目從立項概算到?jīng)Q算的過程進行了詳細的規(guī)定，在經(jīng)費管理的目標、原則、概算內(nèi)容等方面均進行了大刀闊斧的修訂，旨在順應新時代科研項目任務管理和科研費管理的需求和發(fā)展。這些改變對軍工科研事業(yè)單位的科研費管理提出了新的挑戰(zhàn)，同時也意味著新的機遇。軍工科研事業(yè)單位應把握好新財防12號文出臺的時機，優(yōu)化自身的科研費管理流程和方式方法，更好地完成科研項目對經(jīng)費管理的任務。

一、新財防12號文的亮點

（一）項目分類管理，科學合理確定項目內(nèi)容和經(jīng)費概算

新財防12號文按照研究方法和交付物的特征及內(nèi)容將科研項目分為研制類、技術(shù)類和研究類，對三類項目的科研費的構(gòu)成和概算方法均進行了規(guī)定，這是科研費管理方式的一種突破，也是順應科研費管理發(fā)展趨勢的一大變動。

科研項目由于研究內(nèi)容的不同，其經(jīng)費構(gòu)成千差萬別，使用一種統(tǒng)一標準去丈量其經(jīng)費內(nèi)容，必然會導致一些不科學不合理的結(jié)果。進行分類管理就是盡量避免這種不科學不合理現(xiàn)象的發(fā)生。通過分類規(guī)定的內(nèi)容可以看出，新財防12號文在大量實際調(diào)研的基礎(chǔ)上對三類項目的經(jīng)費構(gòu)成進行了研究，盡量使各類項目的概算與核算結(jié)果靠近。分類施策的方法更加關(guān)注項目的工作內(nèi)容及其支出的構(gòu)成特點，可以有效地加強項目經(jīng)費的延續(xù)性和參考意義。

（二）科目優(yōu)化設(shè)置，準確清晰定義項目內(nèi)容和核算內(nèi)容

新財防12號文將科研試制費的概算科目和核算科目進行了統(tǒng)一，在科目設(shè)置上也貼近軍工科研事業(yè)單位的會計科目體系，對各科目的含義和概算、核算內(nèi)容進行了更明確的規(guī)定。新財防12號文取消了設(shè)計費、試驗費，將差旅費、會議費和專家咨詢費統(tǒng)一在事務費科目下，調(diào)整了材料費、專用費的列支范圍，解決了工資及勞務費如何列支這一“老大難”問題。通過各個條款的內(nèi)容可以發(fā)現(xiàn)，新財防12號文是在大量的實際調(diào)研的基礎(chǔ)上編寫的，各科目核算內(nèi)容更加貼近實際科研任務支出內(nèi)容，使得概算編制變得有據(jù)可依，且更加具備實操性。概算和核算科目統(tǒng)一后，概算的科學性大大增加，對科研費的使用管理具有很強的指導性，核算的指向性也隨之加強。例如，原財防〔2008〕11 號文規(guī)定，全額財政補助單位的項目概算中不得列支工資費［1］，但在實際工作中，由于事業(yè)單位的財政補助收入并不能全額彌補事業(yè)單位工資總額，所以科研費的核算中會包含工資費抵減財政補助收入后的余額，這部分費用通常通過分攤計入科研項目的工資及勞務費。由于在概算中，事業(yè)單位職工工資不能計入，事實上，這部分費用都通過各種方式“塞”進了其他費用，比如設(shè)計費、試驗費等，這導致科研項目概算和核算在各科目上都具有較大差異，不僅使科研項目概算的科學性打了折扣，也使科研項目概算的各科目內(nèi)容的延續(xù)性和參照性減弱，削弱了科研費概算的合理性。新財防12號文對工資費的認定，極大程度地改善了以上情況，項目承擔單位可以根據(jù)以往項目的費用使用情況，對申報項目的各科目進行較為精確的概算，而不需要絞盡腦汁地處理必然會發(fā)生卻無法得到認定的費用，使得項目經(jīng)費的概算更加具有指導意義和參考價值。

（三）聚焦績效管理，放管結(jié)合優(yōu)化創(chuàng)新環(huán)境和流程

新財防12號文對項目的經(jīng)費管理更加貼合實際，項目承擔單位經(jīng)費使用的難度相對減小，但是對項目的績效考核卻進一步加強。李克強總理2018年12月6日在國家科技領(lǐng)導小組第一次全體會議上指出要“大力推動賦予科研機構(gòu)和科研人員更大自主權(quán)”。新財防12號文秉承這一理念，強調(diào)項目單位和科研人員的主體責任，強化責任和誠信意識，激發(fā)科研人員創(chuàng)新活力。

新財防12 號文允許項目承擔單位根據(jù)科研活動實際在各明細科目間調(diào)劑使用成本費用，僅控制了事務費，不允許其超過預計成本。在項目經(jīng)費不突破的大框架下允許各科目調(diào)劑使用，賦予項目單位經(jīng)費管理使用更大自主權(quán)［2］。同時規(guī)定：科研項目完成任務目標并一次通過驗收，項目概算扣除項目成本后的結(jié)余資金全部作為項目收益，由項目單位統(tǒng)籌用于研發(fā)活動支出。未通過驗收和整改后通過驗收的項目，結(jié)余資金按該項目中央財政撥款比例收回［3］。這種以績效考核經(jīng)費的辦法，一是敦促項目組對項目任務的推進和實施需要更加有力，能得出有效成果；二是促進業(yè)財融合，將經(jīng)費的管理和任務的管理結(jié)合起來，項目績效完成，經(jīng)費結(jié)余即可作為項目收益；三是促進項目概算和核算更加合理科學，節(jié)省國家資金，經(jīng)費概算上報的合理科學，可以有效引導項目任務有序進行，同時指導項目經(jīng)費的管理和核算，最終達到多贏的良好局面。

綜上所述，新財防12號文對科研經(jīng)費的管理提出了更高的要求，軍工科研事業(yè)單位科研經(jīng)費管理的模式必須要跟隨文件變化作出改變，科研費管理面臨著全新的機遇和挑戰(zhàn)。

二、軍工科研事業(yè)單位面臨的挑戰(zhàn)

（一）如何確定項目類別并申報概算

新財防12號文把科研項目分為3類，對3類項目的概算科目在內(nèi)容和計算方法的規(guī)定也存在一定差異。軍工科研事業(yè)單位在項目立項申報時，如何選擇或者確定項目的類別，是一個技術(shù)問題。項目單位不僅要明確項目的任務內(nèi)容，將其與項目類別進行比照，還要對項目經(jīng)費的構(gòu)成有一定的把握。不同類別的項目，其概算的構(gòu)成有著較大的差異，一旦不能準確將其歸類，那么其概算的內(nèi)容和構(gòu)成將天差地別。雖然政策允許各科目調(diào)劑使用，但概算對項目經(jīng)費使用的指導性將蕩然無存，極易造成項目決算超支或出現(xiàn)巨大結(jié)余的情況，從而影響項目績效。

（二）如何優(yōu)化項目概算科目構(gòu)成

新財防12號文解決了項目經(jīng)費概算核算“兩張皮”的問題，將概算科目與核算科目進行統(tǒng)一，同時將概算科目的內(nèi)容盡量貼近核算科目的業(yè)務內(nèi)容，盡可能使項目的核算與概算保持一致。在這樣的背景下，軍工科研事業(yè)單位需要將項目的概算構(gòu)成進行優(yōu)化，使各科目的概算內(nèi)容既滿足實際任務需求，又盡可能地貼近項目概算中各種比例計算的結(jié)果，以求充足、合理的項目概算。

（三）如何實現(xiàn)新舊科目順利過渡銜接

新財防12號文對科研項目的核算科目做出了新的規(guī)定，這一規(guī)定與《軍工科研事業(yè)單位會計制度》中對科研成本的二級科目設(shè)置有一定的差別。按照新財防12 號文的要求設(shè)置科研成本的二級科目，并改變其核算內(nèi)容，對軍工科研事業(yè)單位的財務核算工作提出了新的挑戰(zhàn)。新科目中取消了設(shè)計費和試驗費，舊科目中的成本余額應如何處理？材料費、燃料動力費、專用費的列支范圍均出現(xiàn)了變化，舊科目中的部分核算內(nèi)容是否應剔除？剔除后應如何處理？新科目和舊科目銜接的時機應如何把握？這些問題亟待解決。

三、軍工科研事業(yè)單位后續(xù)工作的新思路

（一）準確定位項目類別

新財防12號文頒布前，各種類別的科研項目通常采用同一種核算方式進行費用列支，由此導致許多科研項目下列支了不該列支的費用。在項目決算審計時，只能剔除或者重分類至其他科目，導致核算與概算的巨大偏差，不僅影響項目的驗收結(jié)果，還給項目單位造成了損失。

新財防12號文一方面對項目進行分類，另一方面對經(jīng)費的使用允許在各科目間進行調(diào)劑。這對項目單位提出了更高的要求，項目單位必須根據(jù)自身業(yè)務特點和管理需求，組織成立相應的經(jīng)費管理團隊，調(diào)整經(jīng)費使用和管理的流程和方法，將項目的任務績效、預算與核算高度融合。同時在項目經(jīng)費實際管理和核算時也應相應進行分門別類，有的放矢，突出重點，使項目的直接成本和費用更加顯性化，更好地為同類項目的概算提供數(shù)據(jù)支撐。將項目按不同類別進行任務管理和經(jīng)費管理，可以更好地達到項目數(shù)據(jù)庫的數(shù)據(jù)積累效果，從而促進新項目立項申報時的分類與概算工作。

新財防12 號文將項目經(jīng)費與績效管理掛鉤，項目一次性通過驗收，即認定了項目經(jīng)費支出，那么項目結(jié)余可全部認定為項目的收益，單位可自行留用。在這樣的背景下，軍工科研事業(yè)單位在項目實施過程中應強調(diào)對階段績效目標的設(shè)定和完成考核，以業(yè)務定財務，以財務促業(yè)務，真正做到“業(yè)財融合”。加強對業(yè)務績效考核的同時，也應加強項目經(jīng)費管理的考核，強調(diào)更加合理科學地使用經(jīng)費，使核算和概算盡可能地貼合，通過全壽命周期內(nèi)的全面預算管理等各種手段，促進項目經(jīng)費的使用真實、可靠，貼合項目實際任務需求的經(jīng)費使用曲線，促進項目一次性通過驗收，給項目畫上一個圓滿的句號。

（二）優(yōu)化概算在科目中的分配

新財防12號文中對許多科目的概算依據(jù)進行了調(diào)整，出現(xiàn)了完全由概算內(nèi)其他科目計算得到的費用，例如，事務費和管理費。新財防12 號文規(guī)定：研制類、技術(shù)類項目的事務費以材料費、專用費、50%外協(xié)費三項之和為基數(shù)，按一定的比例進行超額累退計算得到，而研究類項目的事務費的基數(shù)增加了工資及勞務費，計算比例也進行了一定的調(diào)整。這與之前完全按照任務內(nèi)容估算差旅費、會議費、專家咨詢費的方法有較大的差異。管理費則是以材料費、專用費、50%外協(xié)費、燃料動力費、事務費、固定資產(chǎn)折舊費六項之和作為基數(shù)，按照一定比例計算得到。對于研究類項目，管理費的計算基數(shù)還增加了工資及勞務費。不同類別的項目概算，其科目的構(gòu)成有著一定的差別，軍工科研事業(yè)單位應在一定程度的數(shù)據(jù)積累成果上，努力明確項目任務內(nèi)容，同時精確任務對應的經(jīng)費需求，通過對各科目間的調(diào)整和優(yōu)化，保證項目概算總額和各明細科目均可支持項目順利進行。軍工科研事業(yè)單位應改進項目經(jīng)費管理模式，將項目預算與核算進行統(tǒng)一，充分利用信息化手段，突出強調(diào)“一對一全壽命管理”模式，即一個經(jīng)費管理人員對某個特定項目，從項目概算開始便進入項目團隊，全程參與項目經(jīng)費的使用和管理，直至項目審計決算結(jié)束。這樣的管理模式有利于建立項目經(jīng)費數(shù)據(jù)庫，在項目整個研制周期內(nèi)，項目經(jīng)費的支出在不同階段會體現(xiàn)出不同的特征，全壽命周期內(nèi)的一對一管理可以有效地促進項目經(jīng)費支出的歸納總結(jié)和歸集整理，成為寶貴的數(shù)據(jù)和經(jīng)驗。這樣的管理模式還可以保證項目的經(jīng)費從概算到核算再到?jīng)Q算，始終有一個“管家”，確保其全壽命周期內(nèi)的經(jīng)費使用合理合規(guī)，有跡可循。

（三）分析核算內(nèi)容，細化科目設(shè)置

軍工科研事業(yè)單位按照《軍工科研事業(yè)單位會計制度》進行科目設(shè)置，現(xiàn)有的“科研成本”一級科目下設(shè)有四個二級科目，分別是“直接材料”“直接人工”“其他直接費用”和“管理費”?！捌渌苯淤M用”下又設(shè)“設(shè)計費”“差旅費”“會議費”“外協(xié)費”“試驗費”等三級科目。明細科目的核算內(nèi)容與新財防12 號文的規(guī)定都略有偏差，按照新財防12 號文的要求，科研經(jīng)費支出的核算科目應與概算科目保持統(tǒng)一，在此背景下，軍工科研事業(yè)單位需要重新設(shè)置科研成本下的二級及更多級科目，來保證新舊科目核算內(nèi)容的銜接和數(shù)據(jù)結(jié)構(gòu)的穩(wěn)定。首先，就科目本身而言，應努力學習和解讀文件，分析新舊科目的核算內(nèi)容，明確其中的對應關(guān)系；其次，對于新舊項目應有不同的處理，部分大型型號項目研制周期跨度長，本身就存在幾次科目設(shè)置的更迭，應對這類項目的成本余額進行溯源式的分析與整理，明確其各科目的內(nèi)容構(gòu)成，再與新科目進行對應；最后，應細化科目的設(shè)置，軍工科研事業(yè)單位應結(jié)合自身的業(yè)務特點和管理需求，在明確的概算一級科目下，繼續(xù)細化分解，設(shè)置二級、三級甚至四級科目，或者增加輔助核算內(nèi)容，直到能夠?qū)⑺械暮怂銉?nèi)容囊括。只有這樣，才能既完整地計列科研項目的支出，又滿足項目概算和核算統(tǒng)一的管理要求。例如，《軍工科研事業(yè)單位會計制度》中設(shè)置了“試驗費”科目，該科目下的核算內(nèi)容，各單位均有不同理解，新財防12號文取消了“試驗費”科目，那么原來在該科目下核算的各類費用，就應分析并將其歸類，分別計入“材料費”、“燃料動力費”、“外協(xié)費”、“事務費”中的“差旅費”、“工資及勞務費”等科目。如果項目單位希望能夠按照任務對支出進行統(tǒng)計，可以在科目下設(shè)置二級科目或者做工作分解結(jié)構(gòu)（Work Breakdown Structure）任務號的輔助核算等各種手段，以滿足管理需求。

四、結(jié)束語

新財防12號文的頒布對軍工科研事業(yè)單位來說，既是機遇又是挑戰(zhàn)。其中各項規(guī)定仍有不甚明確之處，但新財防12號文的經(jīng)費管理原則和重點已十分明確，各單位應當充分解讀新財防12號文的主旨，結(jié)合自身管理需求和業(yè)務特點，重新規(guī)劃科研費管理的流程和方式方法，切忌固步自封，要以全新的姿態(tài)面對科研費管理中的新挑戰(zhàn)。（作者：李玥 吳旭輝/中國航空工業(yè)集團公司西安飛機設(shè)計研究所）

來源：航空財會