導(dǎo)讀

近日，中央金融工作會(huì)議首次提出，“要加快建設(shè)金融強(qiáng)國(guó)，建設(shè)中國(guó)特色現(xiàn)代金融體系”，其中包括開放的金融市場(chǎng)、豐富的金融產(chǎn)品、完善的金融基礎(chǔ)設(shè)施等要素。11月2日，中國(guó)人民銀行黨委、國(guó)家外匯局黨組也召開擴(kuò)大會(huì)議，傳達(dá)學(xué)習(xí)中央金融工作會(huì)議上的重要講話精神，強(qiáng)調(diào)要加快建設(shè)現(xiàn)代中央銀行制度，加強(qiáng)金融基礎(chǔ)設(shè)施統(tǒng)籌。這表明了在現(xiàn)代中央銀行制度下，我國(guó)的金融基礎(chǔ)設(shè)施體系建設(shè)得到了前所未有的高度重視。

然而，目前國(guó)內(nèi)學(xué)界關(guān)于金融基礎(chǔ)設(shè)施的研究仍很有限，多聚焦于特定金融基礎(chǔ)設(shè)施的業(yè)務(wù)和功能，而沒(méi)較少能夠清晰闡釋金融基礎(chǔ)設(shè)施體系整體對(duì)建設(shè)現(xiàn)代中央銀行制度的重要作用。那么，現(xiàn)代中央銀行制度如何通過(guò)金融基礎(chǔ)設(shè)施體系實(shí)現(xiàn)其職能和目標(biāo)？有哪些具體的機(jī)制和路徑？我國(guó)金融基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)存在哪些不足，又該如何優(yōu)化金融基礎(chǔ)設(shè)施布局，加強(qiáng)金融基礎(chǔ)設(shè)施統(tǒng)籌，提高金融基礎(chǔ)設(shè)施的安全性、效率和普惠性？是否有可借鑒的國(guó)際經(jīng)驗(yàn)和最佳實(shí)踐？

為厘清上述問(wèn)題，張成思、尹學(xué)鈺撰寫的《現(xiàn)代中央銀行制度下的金融基礎(chǔ)設(shè)施體系建設(shè)路徑》一文梳理了金融基礎(chǔ)設(shè)施體系的相關(guān)文獻(xiàn)和國(guó)際實(shí)踐，分析了我國(guó)金融基礎(chǔ)設(shè)施體系的發(fā)展現(xiàn)狀，梳理了我國(guó)金融基礎(chǔ)設(shè)施體系面臨的問(wèn)題與挑戰(zhàn)并提出可行的建設(shè)路徑?！癐MI財(cái)經(jīng)觀察”特推出此文，以饗讀者。

《現(xiàn)代中央銀行制度下的金融基礎(chǔ)設(shè)施體系建設(shè)路徑》

作者：

張成思（中國(guó)人民大學(xué)財(cái)政金融學(xué)院副院長(zhǎng)、教授）

尹學(xué)鈺（中國(guó)人民大學(xué)財(cái)政金融學(xué)院）

來(lái)源：

《深圳社會(huì)科學(xué)》2023年第4期

【摘要】金融基礎(chǔ)設(shè)施服務(wù)體系是現(xiàn)代中央銀行制度的重要組成部分。金融基礎(chǔ)設(shè)施是金融市場(chǎng)參與機(jī)構(gòu)之間，被用于清算、結(jié)算或記錄支付、證券、衍生品或其他金融交易的多邊系統(tǒng)，為金融活動(dòng)提供基礎(chǔ)性公共服務(wù)。由于金融基礎(chǔ)設(shè)施服務(wù)處于金融交易的中后環(huán)節(jié)，其功能和風(fēng)險(xiǎn)長(zhǎng)期以來(lái)沒(méi)有得到足夠的重視。在《金融市場(chǎng)基礎(chǔ)設(shè)施原則》被確立為國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)之后，中國(guó)人民銀行積極開展金融基礎(chǔ)設(shè)施統(tǒng)籌監(jiān)管工作。因此，有必要梳理金融基礎(chǔ)設(shè)施的相關(guān)文獻(xiàn)和國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)，然后辨析在現(xiàn)代中央銀行制度下中國(guó)金融基礎(chǔ)設(shè)施的種類、機(jī)構(gòu)和功能。為了使中國(guó)的金融基礎(chǔ)設(shè)施體系更好地服務(wù)于現(xiàn)代中央銀行制度，未來(lái)的建設(shè)路徑需要解決監(jiān)管、結(jié)構(gòu)和業(yè)務(wù)三方面的問(wèn)題，包括明確監(jiān)管職責(zé)分工并加強(qiáng)國(guó)內(nèi)外協(xié)作、促進(jìn)治理安排和行業(yè)結(jié)構(gòu)多元化以及圍繞市場(chǎng)化利率體系完善業(yè)務(wù)布局。

【關(guān)鍵詞】金融基礎(chǔ)設(shè)施體系；《金融市場(chǎng)基礎(chǔ)設(shè)施原則》；現(xiàn)代中央銀行制度；市場(chǎng)化利率體系

01 研究背景

建設(shè)現(xiàn)代中央銀行制度是黨的十九屆四中全會(huì)提出的重大部署?，F(xiàn)代中央銀行制度包括現(xiàn)代貨幣政策框架、金融基礎(chǔ)設(shè)施服務(wù)體系、系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)防控體系和國(guó)際金融協(xié)調(diào)合作治理機(jī)制。因此，建設(shè)金融基礎(chǔ)設(shè)施服務(wù)體系是建設(shè)現(xiàn)代中央銀行制度的工作要求。金融基礎(chǔ)設(shè)施服務(wù)體系是指金融基礎(chǔ)設(shè)施體系不僅為金融活動(dòng)提供基礎(chǔ)性公共服務(wù)，還要在現(xiàn)代中央銀行制度下服務(wù)于中央銀行實(shí)現(xiàn)幣值穩(wěn)定、充分就業(yè)、金融穩(wěn)定、國(guó)際收支平衡的四大目標(biāo)。

金融基礎(chǔ)設(shè)施體系由經(jīng)濟(jì)體內(nèi)具有不同功能的金融基礎(chǔ)設(shè)施組成，不同功能的金融基礎(chǔ)設(shè)施之間有機(jī)相聯(lián)，共同為金融市場(chǎng)穩(wěn)健高效運(yùn)行提供交易樞紐和基礎(chǔ)性保障。然而長(zhǎng)期以來(lái)，金融基礎(chǔ)設(shè)施的定位僅僅是前臺(tái)金融交易的配套后臺(tái)技術(shù)。全球金融危機(jī)之后，金融基礎(chǔ)設(shè)施體系對(duì)于維護(hù)金融市場(chǎng)穩(wěn)定的作用凸顯。國(guó)內(nèi)外監(jiān)管當(dāng)局、學(xué)術(shù)界和金融業(yè)界從這一角度反思金融危機(jī)的成因，并積極推動(dòng)金融基礎(chǔ)設(shè)施體系變革。為了更有效地監(jiān)測(cè)、分析和控制金融市場(chǎng)的系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)，國(guó)際上對(duì)加強(qiáng)金融基礎(chǔ)設(shè)施體系建設(shè)達(dá)成了共識(shí)，《金融市場(chǎng)基礎(chǔ)設(shè)施原則》（以下簡(jiǎn)稱《原則》）統(tǒng)一了此前對(duì)相關(guān)定義和規(guī)范的分歧。

《原則》將金融市場(chǎng)基礎(chǔ)設(shè)施（FMI）定義為參與機(jī)構(gòu)（包括系統(tǒng)運(yùn)行機(jī)構(gòu)）之間，被用于清算、結(jié)算或記錄支付、證券、衍生品或其他金融交易的多邊系統(tǒng)，包括具有系統(tǒng)重要性的支付系統(tǒng)（PS）、中央證券存管（CSD）、證券結(jié)算系統(tǒng)（SSS）、中央對(duì)手方（CCP）和交易數(shù)據(jù)庫(kù)（TR）五類金融公共設(shè)施。2013年，為加強(qiáng)金融基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、履行國(guó)際組織成員職責(zé)，中國(guó)人民銀行（下文簡(jiǎn)稱“人民銀行”）和中國(guó)證券監(jiān)督管理委員會(huì)（下文簡(jiǎn)稱“證監(jiān)會(huì)”）均發(fā)布相關(guān)通知并聯(lián)合組織開展FMI評(píng)估工作。

2020年3月，人民銀行、證監(jiān)會(huì)等六部門聯(lián)合印發(fā)《統(tǒng)籌監(jiān)管金融基礎(chǔ)設(shè)施工作方案》，對(duì)金融基礎(chǔ)設(shè)施的定義和分類均與《原則》存在差異。首先，金融基礎(chǔ)設(shè)施是指為各類金融活動(dòng)提供基礎(chǔ)性公共服務(wù)的系統(tǒng)及制度安排，F(xiàn)MI的定義不包括制度安排。其次，統(tǒng)籌監(jiān)管范圍包括金融資產(chǎn)登記托管系統(tǒng)、清算結(jié)算系統(tǒng)（包括開展集中清算業(yè)務(wù)的中央對(duì)手方）、交易設(shè)施、交易報(bào)告庫(kù)、重要支付系統(tǒng)、基礎(chǔ)征信系統(tǒng)等六類設(shè)施及其運(yùn)營(yíng)機(jī)構(gòu)，F(xiàn)MI只分為五類。根據(jù)2020年底發(fā)布的《中國(guó)人民銀行法（修訂草案征求意見(jiàn)稿）》，人民銀行增加了“牽頭負(fù)責(zé)重要金融基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)規(guī)劃并統(tǒng)籌實(shí)施監(jiān)管”的職責(zé)。在現(xiàn)代中央銀行制度下，我國(guó)的金融基礎(chǔ)設(shè)施體系建設(shè)得到了前所未有的高度重視。

上述有關(guān)工作方案出臺(tái)之后，尚未有針對(duì)金融基礎(chǔ)設(shè)施監(jiān)管的具體標(biāo)準(zhǔn)?？傮w上，在金融基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域，我國(guó)還存在著監(jiān)管不協(xié)調(diào)、結(jié)構(gòu)不合理和發(fā)展不全面的問(wèn)題。當(dāng)前，關(guān)于金融基礎(chǔ)設(shè)施的國(guó)內(nèi)研究仍然十分有限，且大部分文獻(xiàn)主要關(guān)注特定金融基礎(chǔ)設(shè)施的業(yè)務(wù)和功能，而沒(méi)能闡釋金融基礎(chǔ)設(shè)施體系整體對(duì)于建設(shè)現(xiàn)代中央銀行制度的重要作用。本文首先梳理金融基礎(chǔ)設(shè)施體系的相關(guān)文獻(xiàn)和國(guó)際實(shí)踐，然后分析我國(guó)金融基礎(chǔ)設(shè)施體系的發(fā)展現(xiàn)狀，從而發(fā)現(xiàn)金融基礎(chǔ)設(shè)施體系面臨的問(wèn)題與挑戰(zhàn)并提出可行的建設(shè)路徑。

02 文獻(xiàn)綜述

金融基礎(chǔ)設(shè)施不直接影響金融交易，而是提供配套支持，因此相關(guān)文獻(xiàn)并不豐富?，F(xiàn)有研究主要關(guān)注金融基礎(chǔ)設(shè)施的業(yè)務(wù)功能、治理安排和行業(yè)結(jié)構(gòu)等方面，少有研究關(guān)注金融基礎(chǔ)設(shè)施體系與中央銀行的關(guān)系。下面首先梳理關(guān)于金融基礎(chǔ)設(shè)施業(yè)務(wù)功能、治理安排和行業(yè)結(jié)構(gòu)的國(guó)內(nèi)外文獻(xiàn)，分析國(guó)外金融基礎(chǔ)設(shè)施體系與中央銀行的關(guān)系，并歸納國(guó)內(nèi)文獻(xiàn)指出的我國(guó)金融基礎(chǔ)設(shè)施體系面臨的問(wèn)題。

現(xiàn)有研究指出，金融基礎(chǔ)設(shè)施在提升金融市場(chǎng)效率的同時(shí)，也存在匯集市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)的可能。發(fā)達(dá)的金融基礎(chǔ)設(shè)施能夠促進(jìn)金融市場(chǎng)發(fā)展，提高資本的邊際效率，有助于投資者做出更有效的投資決策。不僅如此，金融基礎(chǔ)設(shè)施匯集了大量交易數(shù)據(jù)，還能為構(gòu)建金融市場(chǎng)和宏觀經(jīng)濟(jì)的風(fēng)險(xiǎn)指標(biāo)提供豐富的信息。相反，割裂的金融基礎(chǔ)設(shè)施會(huì)給市場(chǎng)參與者帶來(lái)更高的交易成本。Lannoo和Levin發(fā)現(xiàn)，由于歐盟內(nèi)部的跨境證券交易和結(jié)算系統(tǒng)高度缺乏一致性，每筆結(jié)算業(yè)務(wù)的平均成本顯著地高于美國(guó)。

金融基礎(chǔ)設(shè)施匯集市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)體現(xiàn)在兩個(gè)方面：一方面，金融基礎(chǔ)設(shè)施可能因發(fā)生操作風(fēng)險(xiǎn)或受自然災(zāi)害影響而無(wú)法正常運(yùn)轉(zhuǎn)，成為系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的源頭；另一方面，由于一個(gè)市場(chǎng)參與者不履行或推遲履行支付義務(wù)會(huì)導(dǎo)致其他參與者出現(xiàn)流動(dòng)性問(wèn)題，金融基礎(chǔ)設(shè)施還可能成為結(jié)算風(fēng)險(xiǎn)在市場(chǎng)內(nèi)傳播并發(fā)展為系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的渠道。次貸危機(jī)的經(jīng)驗(yàn)表明，及時(shí)履行結(jié)算義務(wù)能夠穩(wěn)定市場(chǎng)參與者繼續(xù)參與交易的信心。因此，金融基礎(chǔ)設(shè)施的核心目標(biāo)在于保障金融交易和金融市場(chǎng)運(yùn)行的安全與效率。

金融基礎(chǔ)設(shè)施運(yùn)營(yíng)機(jī)構(gòu)的治理安排也會(huì)影響業(yè)務(wù)系統(tǒng)的安全與效率。Lee將證券市場(chǎng)基礎(chǔ)設(shè)施的治理結(jié)構(gòu)歸納為非營(yíng)利、營(yíng)利、共同、公共和混合五種形式，治理結(jié)構(gòu)的區(qū)別主要體現(xiàn)在所有權(quán)結(jié)構(gòu)和公司目標(biāo)的不同，對(duì)優(yōu)劣的判斷以效率為主要標(biāo)準(zhǔn)。中央銀行有主要金融機(jī)構(gòu)的準(zhǔn)備金賬戶，經(jīng)營(yíng)支付系統(tǒng)具有范圍經(jīng)濟(jì)效應(yīng)和比較優(yōu)勢(shì)，有利于監(jiān)控和應(yīng)對(duì)系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)?，F(xiàn)實(shí)中出于安全考慮，大額支付系統(tǒng)更多由政府支持，而零售支付系統(tǒng)則主要由私營(yíng)企業(yè)提供。私營(yíng)支付系統(tǒng)以利潤(rùn)最大化為目標(biāo)，競(jìng)爭(zhēng)有利于提高零售支付效率。

除金融基礎(chǔ)設(shè)施的功能和治理安排之外，一些文獻(xiàn)還從行業(yè)結(jié)構(gòu)的角度研究了金融基礎(chǔ)設(shè)施體系的整體特征。金融基礎(chǔ)設(shè)施運(yùn)營(yíng)金融交易網(wǎng)絡(luò)，與通信和交通等以網(wǎng)絡(luò)為基礎(chǔ)的行業(yè)類似。由于擴(kuò)大網(wǎng)絡(luò)覆蓋范圍有利于現(xiàn)有成員，金融基礎(chǔ)設(shè)施也呈現(xiàn)出規(guī)模邊際報(bào)酬遞增的特點(diǎn)，因此市場(chǎng)力量會(huì)自然驅(qū)動(dòng)行業(yè)內(nèi)部的合并。過(guò)度分割的市場(chǎng)存在待開發(fā)的規(guī)模經(jīng)濟(jì)和范圍經(jīng)濟(jì)，標(biāo)準(zhǔn)和制度上的差異還可能會(huì)放大操作風(fēng)險(xiǎn)和法律風(fēng)險(xiǎn)。但與其他網(wǎng)絡(luò)行業(yè)顯著不同的是，金融基礎(chǔ)設(shè)施面臨著獨(dú)特的對(duì)手方風(fēng)險(xiǎn)和操作風(fēng)險(xiǎn)，需要受到更嚴(yán)格的監(jiān)管，以控制系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)和維護(hù)金融穩(wěn)定。

金融基礎(chǔ)設(shè)施體系不僅能滿足金融市場(chǎng)內(nèi)部的交易需求，還可以支持中央銀行的貨幣政策和監(jiān)管職責(zé)。中央銀行通過(guò)貨幣政策收放流動(dòng)性需要大額支付系統(tǒng)的支持，開展公開市場(chǎng)操作需要證券交易設(shè)施和證券結(jié)算系統(tǒng)同步配合。中央銀行作為最終結(jié)算資產(chǎn)的提供者，為大額支付提供支持并實(shí)現(xiàn)貨幣政策和金融穩(wěn)定目標(biāo)。高效的支付系統(tǒng)可以降低資金流動(dòng)過(guò)程中的在途比例，及時(shí)滿足支付需求，縮短商戶的現(xiàn)金回收周期。從美國(guó)、歐盟和日本的實(shí)踐來(lái)看，支付系統(tǒng)均由中央銀行直接監(jiān)管；結(jié)算國(guó)債等政府債券的金融基礎(chǔ)設(shè)施均由政府直接運(yùn)營(yíng)；其他證券基礎(chǔ)設(shè)施由交易所或市場(chǎng)參與者運(yùn)營(yíng)，由證券業(yè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)監(jiān)管，但中央銀行有權(quán)在不同程度上參與監(jiān)管。

2013年，黨的十八屆三中全會(huì)通過(guò)了《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》，明確提出“加強(qiáng)金融基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，保障金融市場(chǎng)安全高效運(yùn)行和整體穩(wěn)定”。在統(tǒng)籌監(jiān)管金融基礎(chǔ)設(shè)施的工作中，人民銀行是關(guān)鍵組織者。盡管我國(guó)金融基礎(chǔ)設(shè)施體系建設(shè)持續(xù)推進(jìn)，業(yè)務(wù)日益完善，但仍面臨著嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。在機(jī)構(gòu)運(yùn)行層面上，與市場(chǎng)化建設(shè)不相適應(yīng)的非公司制組織形式仍然存在，且各機(jī)構(gòu)之間相對(duì)獨(dú)立而未能形成有機(jī)的聯(lián)系。在金融市場(chǎng)層面上，市場(chǎng)互聯(lián)互通受體制機(jī)制掣肘，主要體現(xiàn)為銀行間和交易所市場(chǎng)的轉(zhuǎn)托管業(yè)務(wù)繁雜低效和場(chǎng)外市場(chǎng)不透明。在監(jiān)管層面上，監(jiān)管部門的協(xié)調(diào)配合有待加強(qiáng)，且大部分金融基礎(chǔ)設(shè)施運(yùn)營(yíng)機(jī)構(gòu)與監(jiān)管部門存在著嚴(yán)格的歸屬關(guān)系，監(jiān)管職能和行政管理職能難以分割。

綜上，學(xué)界關(guān)于金融基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域的研究已經(jīng)覆蓋了效率與安全、治理結(jié)構(gòu)和行業(yè)結(jié)構(gòu)、監(jiān)管等方面，金融基礎(chǔ)設(shè)施的重要作用和發(fā)展的必要性也得以明晰。中央銀行在金融基礎(chǔ)設(shè)施體系中處于核心監(jiān)管地位，肩負(fù)著重大責(zé)任。建設(shè)安全高效的金融基礎(chǔ)設(shè)施體系是建設(shè)現(xiàn)代中央銀行制度的重要方面，有助于疏通貨幣政策傳導(dǎo)渠道并加速信息反饋，防范化解金融風(fēng)險(xiǎn)。但是，國(guó)內(nèi)文獻(xiàn)尚未將其提升到服務(wù)于現(xiàn)代中央銀行制度建設(shè)的層面上來(lái)研究。因此，本文研究中央銀行應(yīng)如何充分發(fā)揮引領(lǐng)、協(xié)調(diào)和監(jiān)督作用，統(tǒng)籌各方面力量推進(jìn)金融基礎(chǔ)設(shè)施體系建設(shè)，使金融基礎(chǔ)設(shè)施體系更好地服務(wù)于現(xiàn)代中央銀行制度。

03 發(fā)展現(xiàn)狀

狹義的金融基礎(chǔ)設(shè)施僅包括為各類金融活動(dòng)提供基礎(chǔ)性公共服務(wù)的系統(tǒng)，而廣義的金融基礎(chǔ)設(shè)施還包括金融活動(dòng)配套的制度安排，包括法律、會(huì)計(jì)和監(jiān)管制度等。實(shí)踐中，不同經(jīng)濟(jì)體對(duì)金融基礎(chǔ)設(shè)施的定義可能在業(yè)務(wù)、機(jī)構(gòu)和覆蓋范圍等內(nèi)容方面存在差異，尤其是對(duì)于金融基礎(chǔ)設(shè)施應(yīng)否在硬件設(shè)施之外包含配套制度等“軟”因素的問(wèn)題，目前尚無(wú)定論。但是金融基礎(chǔ)設(shè)施的硬件運(yùn)行無(wú)疑需要配套制度，尤其是金融當(dāng)局的監(jiān)管制度。本章首先介紹金融基礎(chǔ)設(shè)施的監(jiān)管現(xiàn)狀，然后展開介紹我國(guó)主要金融基礎(chǔ)設(shè)施的業(yè)務(wù)和功能。

（一）監(jiān)管現(xiàn)狀

在國(guó)際范圍內(nèi)，監(jiān)管機(jī)構(gòu)對(duì)金融基礎(chǔ)設(shè)施監(jiān)管的重要性達(dá)成了共識(shí)?！对瓌t》不僅包括FMI運(yùn)行需要遵循的24條原則（表1），還包括中央銀行、市場(chǎng)監(jiān)管機(jī)構(gòu)和其他有關(guān)管理部門持續(xù)有效監(jiān)管金融市場(chǎng)基礎(chǔ)設(shè)施的5項(xiàng)職責(zé)，分別是：

A.對(duì)金融市場(chǎng)基礎(chǔ)設(shè)施開展適當(dāng)、有效的管理、監(jiān)管和監(jiān)督；

B.擁有權(quán)力和資源來(lái)有效履行管理、監(jiān)管和監(jiān)督金融市場(chǎng)基礎(chǔ)設(shè)施的職責(zé)；

C.明確規(guī)定和披露其管理、監(jiān)管和監(jiān)督金融市場(chǎng)基礎(chǔ)設(shè)施的政策；

D.采納PFMI，并一致地應(yīng)用這些原則；E.在國(guó)內(nèi)層面和國(guó)際層面（適當(dāng)時(shí)）相互合作，促進(jìn)金融市場(chǎng)基礎(chǔ)設(shè)施的安全和效率。

CPMI和IOSCO組建的常設(shè)工作小組負(fù)責(zé)對(duì)成員開展三級(jí)監(jiān)測(cè)評(píng)估。其中，一級(jí)評(píng)估是各成員根據(jù)《原則》內(nèi)容公布的自我評(píng)估結(jié)果，二級(jí)評(píng)估是對(duì)監(jiān)管當(dāng)局實(shí)施PFMI措施的一致性和完整性進(jìn)行同業(yè)評(píng)審，三級(jí)評(píng)估是對(duì)監(jiān)管當(dāng)局實(shí)施PFMI的結(jié)果的一致性進(jìn)行同業(yè)評(píng)審。除經(jīng)濟(jì)體層面的整體評(píng)估工作之外，F(xiàn)MI個(gè)體還需要向市場(chǎng)參與者、有關(guān)管理部門以及社會(huì)公眾披露規(guī)則、關(guān)鍵程序和市場(chǎng)數(shù)據(jù)。

表1 《原則》中金融市場(chǎng)基礎(chǔ)設(shè)施的24條原則

我國(guó)是CPMI和IOSCO的正式成員國(guó)，人民銀行和證監(jiān)會(huì)于2013年聯(lián)合組織開展了對(duì)相關(guān)單位的自我評(píng)估工作，以推動(dòng)《原則》的落實(shí)。根據(jù)截至2022年1月的實(shí)施情況，我國(guó)在PS、CSD/SSS、CCP和TR四個(gè)領(lǐng)域?qū)?4項(xiàng)原則的落實(shí)均為4級(jí)，在主管部門對(duì)A、B、C、E四項(xiàng)職責(zé)的落實(shí)上也為4級(jí)，4級(jí)代表最終實(shí)施措施已生效的最高級(jí)別。CPMI和IOSCO未對(duì)中國(guó)境內(nèi)的FMI展開完整的二級(jí)和三級(jí)評(píng)估，但單獨(dú)發(fā)布了對(duì)中國(guó)監(jiān)管部門履行五項(xiàng)職責(zé)的二、三級(jí)結(jié)合評(píng)估報(bào)告，反映了截至2015年1月9日的情況。中國(guó)人民銀行和證監(jiān)會(huì)被評(píng)估為遵守了與系統(tǒng)重要性CCP、CSD/SSS、PS相關(guān)的全部五項(xiàng)職責(zé)，在TR方面的職責(zé)未被評(píng)估，如表2所示。因此，人民銀行和證監(jiān)會(huì)均采用了明確的標(biāo)準(zhǔn)來(lái)識(shí)別應(yīng)接受監(jiān)管的FMI，且擁有適當(dāng)?shù)臋?quán)力和足夠的資源履行監(jiān)管職責(zé)。

表2 中國(guó)金融基礎(chǔ)設(shè)施監(jiān)管職責(zé)的評(píng)估情況

我國(guó)統(tǒng)籌監(jiān)管范圍中的六類金融基礎(chǔ)設(shè)施是指業(yè)務(wù)系統(tǒng)，但業(yè)務(wù)系統(tǒng)的運(yùn)營(yíng)具體由金融基礎(chǔ)設(shè)施機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)。雖然狹義的金融基礎(chǔ)設(shè)施是指為金融活動(dòng)提供公共服務(wù)的系統(tǒng)，但實(shí)際監(jiān)管工作多以金融基礎(chǔ)設(shè)施系統(tǒng)的運(yùn)營(yíng)機(jī)構(gòu)為對(duì)象。根據(jù)職能不同，我國(guó)金融基礎(chǔ)設(shè)施機(jī)構(gòu)主要由人民銀行和證監(jiān)會(huì)分別監(jiān)管，并由二者共同實(shí)施統(tǒng)籌監(jiān)管，以避免重復(fù)建設(shè)，統(tǒng)一金融基礎(chǔ)設(shè)施的評(píng)估和監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)。在實(shí)踐中，監(jiān)管機(jī)構(gòu)的發(fā)文對(duì)象是金融基礎(chǔ)設(shè)施機(jī)構(gòu)。

如圖1所示，中央結(jié)算由人民銀行、中華人民共和國(guó)財(cái)政部（下文簡(jiǎn)稱“財(cái)政部”）和中國(guó)銀行保險(xiǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)（下文簡(jiǎn)稱“銀保監(jiān)會(huì)”）共同主管；中國(guó)外匯交易中心暨全國(guó)銀行間同業(yè)拆借中心（下文簡(jiǎn)稱“外匯交易中心”或“同業(yè)拆借中心”）由國(guó)家外匯管理局和人民銀行共同主管；其他機(jī)構(gòu)均由人民銀行主管。本文關(guān)注現(xiàn)代中央銀行體系下的金融基礎(chǔ)設(shè)施體系建設(shè)，不具體分析中國(guó)證券登記結(jié)算有限責(zé)任公司（下文簡(jiǎn)稱“中國(guó)結(jié)算”）等非人民銀行主管的金融基礎(chǔ)設(shè)施機(jī)構(gòu)及其業(yè)務(wù)。

圖1 人民銀行主管的主要金融基礎(chǔ)設(shè)施機(jī)構(gòu)及其業(yè)務(wù)

（二）機(jī)構(gòu)與功能

根據(jù)CPMI和IOSCO的認(rèn)定，中國(guó)共有6個(gè)CCP、3個(gè)CSD/SSS和1個(gè)系統(tǒng)重要性PS。其中，CCP為上清所、上海期貨交易所、鄭州商品交易所、大連商品交易所、中國(guó)期貨交易所和中國(guó)結(jié)算，CSD/SSS為上清所、中央結(jié)算和中國(guó)結(jié)算，系統(tǒng)重要性PS為中國(guó)人民銀行清算總中心運(yùn)營(yíng)的大額支付系統(tǒng)。2021年，我國(guó)的期貨市場(chǎng)監(jiān)控中心和中證報(bào)價(jià)已被金融穩(wěn)定委員會(huì)（FSB）認(rèn)定為TR?！督y(tǒng)籌監(jiān)管金融基礎(chǔ)設(shè)施工作方案》雖全面覆蓋上述機(jī)構(gòu)，但界定范圍仍與國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)存在一些差別，下文將按照我國(guó)定義重點(diǎn)介紹人民銀行主管的金融基礎(chǔ)設(shè)施。

1.登記托管系統(tǒng)與清算結(jié)算系統(tǒng)

登記是指為金融資產(chǎn)分配券種代碼及簡(jiǎn)稱，對(duì)持有人及其他產(chǎn)品信息進(jìn)行統(tǒng)一記錄的業(yè)務(wù)。托管是指由第三方機(jī)構(gòu)接受證券持有人委托，對(duì)其證券權(quán)益進(jìn)行維護(hù)和管理的業(yè)務(wù)，保證客戶資產(chǎn)的風(fēng)險(xiǎn)隔離。登記與托管服務(wù)是連接金融資產(chǎn)發(fā)行與結(jié)算的重要環(huán)節(jié)，為市場(chǎng)安全有效運(yùn)行提供了核心保障。清算結(jié)算是指在交易成交后雙方確定和交付錢款或金融資產(chǎn)的過(guò)程。

中央結(jié)算是財(cái)政部授權(quán)的國(guó)債總托管人，國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)授權(quán)的企業(yè)債總登記托管人，人民銀行指定的銀行間市場(chǎng)債券登記托管結(jié)算機(jī)構(gòu)。上清所為公司信用債等創(chuàng)新金融產(chǎn)品提供登記托管和清算結(jié)算服務(wù)，覆蓋銀行間債券、利率、外匯和匯率、大宗商品、信用衍生品市場(chǎng)。中央結(jié)算和上清所為我國(guó)債券市場(chǎng)提供發(fā)行服務(wù)，也就是債券的初始登記。如圖2和圖3所示，在中央結(jié)算發(fā)行的品種以國(guó)債、地方債、政策性銀行債等利率債為主，而在上清所發(fā)行的品種以同業(yè)存單和信用債為主。

圖2 中央結(jié)算2021債券發(fā)行量分布

圖3 上清所2021債券發(fā)行量分布

在債券交易過(guò)程中，中央結(jié)算和上清所均可以為國(guó)債等品種提供清算結(jié)算服務(wù)。如果投資者更換托管人，需要在中央結(jié)算和上清所之間進(jìn)行轉(zhuǎn)托管。從業(yè)務(wù)體量上來(lái)看，截至2021年底，根據(jù)二者官網(wǎng)的披露，中央結(jié)算和上清所的債券托管余額分別為約87萬(wàn)億元和約29萬(wàn)億元。依托各自在履行債券登記結(jié)算功能過(guò)程中采集的數(shù)據(jù)，中央結(jié)算和上清所均構(gòu)建了豐富的信息產(chǎn)品，如債券收益率曲線、估值和指數(shù)等。此外，上清所還為銀行間市場(chǎng)的外匯詢價(jià)、大宗商品和利率衍生品交易提供中央對(duì)手凈額清算服務(wù)。

2.交易設(shè)施

交易設(shè)施為金融資產(chǎn)提供交易的場(chǎng)所、設(shè)施和服務(wù)，便利投資者進(jìn)入市場(chǎng)，制定交易規(guī)則。同業(yè)拆借中心為銀行間貨幣市場(chǎng)中的同業(yè)拆借、回購(gòu)、同業(yè)存單，債券市場(chǎng)中的債券借貸、即期與遠(yuǎn)期交易，衍生品市場(chǎng)的利率互換、貸款轉(zhuǎn)讓、信用風(fēng)險(xiǎn)緩釋憑證，外匯市場(chǎng)中的外匯即期、遠(yuǎn)期、掉期、期權(quán)和同業(yè)拆借等主要產(chǎn)品的場(chǎng)外交易提供平臺(tái)設(shè)施。票交所是全國(guó)統(tǒng)一的票據(jù)交易平臺(tái)，也是我國(guó)銀行間票據(jù)市場(chǎng)的登記結(jié)算基礎(chǔ)設(shè)施。北金所為企業(yè)股權(quán)、債權(quán)和抵債資產(chǎn)等各類金融資產(chǎn)提供了從備案掛牌到交易結(jié)算的一系列服務(wù)。上金所則是專門從事黃金交易的金融要素市場(chǎng)，為其會(huì)員提供集中統(tǒng)一的一級(jí)黃金市場(chǎng)交易、清算和結(jié)算服務(wù)。

同業(yè)拆借中心采集發(fā)布有多種銀行間債券市場(chǎng)的利率行情數(shù)據(jù)，包括現(xiàn)券市場(chǎng)中的債券成交收益率、債券質(zhì)押式回購(gòu)（R）、銀銀間回購(gòu)利率（DR和OR）、基于回購(gòu)成交利率的回購(gòu)定盤利率（FR和FDR）和同業(yè)拆借成交利率（IBO和DIBO）等，根據(jù)人民銀行授權(quán)組織銀行報(bào)價(jià)并計(jì)算上海銀行間同業(yè)拆放利率（Shibor）和貸款市場(chǎng)報(bào)價(jià)利率（LPR）。票交所依托匯集的票據(jù)交易信息，發(fā)布銀票轉(zhuǎn)貼現(xiàn)收益率曲線等票據(jù)利率，反映了銀行間貨幣市場(chǎng)的資金成本。

3.交易報(bào)告庫(kù)

交易報(bào)告庫(kù)是指集中收集、存管并發(fā)布場(chǎng)外衍生品交易記錄的電子數(shù)據(jù)庫(kù)。由于場(chǎng)外金融衍生品交易的合約不公開且市場(chǎng)不集中，建立交易報(bào)告庫(kù)可以緩解場(chǎng)外衍生品交易不透明帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)。交易報(bào)告庫(kù)能夠及時(shí)向市場(chǎng)傳遞信息，還能為監(jiān)管提供集中的數(shù)據(jù)支持，其業(yè)務(wù)已逐漸從場(chǎng)外衍生品拓展至整個(gè)金融市場(chǎng)。根據(jù)FSB發(fā)布的《2021年全球場(chǎng)外衍生品市場(chǎng)改革進(jìn)展報(bào)告》，目前我國(guó)共有中國(guó)期貨市場(chǎng)監(jiān)控中心和中證報(bào)價(jià)兩家正式交易報(bào)告庫(kù)（TR），外匯交易中心和交易商協(xié)會(huì)兩家準(zhǔn)交易報(bào)告庫(kù)（TR-LIKE）均由人民銀行主管（見(jiàn)表3）。

表3 我國(guó)的交易報(bào)告庫(kù)及其業(yè)務(wù)

4.支付系統(tǒng)

我國(guó)的現(xiàn)代化支付清算體系以人民銀行支付系統(tǒng)為核心，其他支付系統(tǒng)為重要組成部分，服務(wù)于社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中的債務(wù)清償和資金轉(zhuǎn)移。中國(guó)人民銀行支付結(jié)算司每季度公開支付體系運(yùn)行總體情況，支付業(yè)務(wù)量可以一定程度上反映經(jīng)濟(jì)的活躍程度，支付越多說(shuō)明經(jīng)濟(jì)中的資金轉(zhuǎn)移越活躍。2021年，人民銀行清算總中心系統(tǒng)共處理支付業(yè)務(wù)218.58億筆，金額6622.19萬(wàn)億元，其他支付系統(tǒng)共處理業(yè)務(wù)9117.65億筆，金額2828.49萬(wàn)億元，詳細(xì)構(gòu)成如表4所示。

表4 2021年支付系統(tǒng)業(yè)務(wù)處理筆數(shù)與金額分布

中國(guó)人民銀行清算總中心是中國(guó)人民銀行直屬事業(yè)單位，負(fù)責(zé)建設(shè)、運(yùn)行、維護(hù)、管理人民銀行支付系統(tǒng)。人民銀行支付系統(tǒng)以大額實(shí)時(shí)支付系統(tǒng)和小額批量支付系統(tǒng)為核心，還包括網(wǎng)上支付跨行清算系統(tǒng)和境內(nèi)外幣支付系統(tǒng)。人民銀行支付系統(tǒng)是社會(huì)資金流動(dòng)的“高速公路”，其他支付系統(tǒng)則充當(dāng)了分支的公路，使資金能夠到達(dá)各種“高速公路”無(wú)法直接連通的地方。各支付清算系統(tǒng)間有機(jī)連接、功能互補(bǔ)，對(duì)加快社會(huì)資金周轉(zhuǎn)、提高支付清算效率、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)運(yùn)行發(fā)揮了重大作用。

其他支付系統(tǒng)主要包括商業(yè)銀行行內(nèi)業(yè)務(wù)系統(tǒng)、銀聯(lián)跨行支付系統(tǒng)、城銀清算支付清算系統(tǒng)、農(nóng)信銀支付清算系統(tǒng)、人民幣跨境支付系統(tǒng)（CIPS）和網(wǎng)聯(lián)清算平臺(tái)，分別服務(wù)于商業(yè)銀行內(nèi)部、發(fā)卡銀行之間、城市商業(yè)銀行之間、農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)之間、境內(nèi)外金融機(jī)構(gòu)人民幣跨境和離岸業(yè)務(wù)、第三方支付機(jī)構(gòu)與銀行之間的清算結(jié)算。其中，網(wǎng)聯(lián)清算處理的網(wǎng)絡(luò)支付業(yè)務(wù)筆數(shù)遠(yuǎn)高于其他支付系統(tǒng)，但大額支付系統(tǒng)處理的支付業(yè)務(wù)金額最高。

5.征信系統(tǒng)

征信業(yè)務(wù)是指對(duì)企事業(yè)單位等組織和個(gè)人的信用信息進(jìn)行采集、整理、保存、加工，并向信息使用者提供的活動(dòng)。征信系統(tǒng)不僅可應(yīng)用于金融機(jī)構(gòu)信用風(fēng)險(xiǎn)管理，還可顯著提高社會(huì)信用意識(shí)。我國(guó)目前已形成以人行金融信用信息基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫(kù)為主導(dǎo)、市場(chǎng)化征信機(jī)構(gòu)為輔的多元化征信體系。中國(guó)人民銀行征信中心是人民銀行的直屬事業(yè)單位，負(fù)責(zé)企業(yè)和個(gè)人征信系統(tǒng)（即金融信用信息基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫(kù)）的建設(shè)、運(yùn)行和維護(hù)，既服務(wù)于人民銀行監(jiān)管，也為金融行業(yè)和社會(huì)信用體系發(fā)展提供信用查詢服務(wù)。市場(chǎng)化征信機(jī)構(gòu)按規(guī)則合法采集企業(yè)和個(gè)人的信用信息，加工形成信用報(bào)告等征信產(chǎn)品，有償提供給經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中有合法需求的信息使用者。

長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)企業(yè)征信機(jī)構(gòu)和信用評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)的市場(chǎng)化和私有化程度均較高，但個(gè)人征信業(yè)務(wù)只有人行征信中心提供。根據(jù)中國(guó)人民銀行征信管理司公布的數(shù)據(jù)，截至2022年2月末，全國(guó)共有26個(gè)省（市）的136家企業(yè)征信機(jī)構(gòu)在人民銀行分支行完成備案。而我國(guó)第一家市場(chǎng)化個(gè)人征信機(jī)構(gòu)（百行征信）2018年才在人民銀行指導(dǎo)下組建，第二家（樸道征信）于2020年末成立。市場(chǎng)化征信機(jī)構(gòu)能夠充分發(fā)揮細(xì)分?jǐn)?shù)據(jù)來(lái)源的優(yōu)勢(shì)，與人民銀行征信系統(tǒng)相配合。

04 問(wèn)題與挑戰(zhàn)

與國(guó)際實(shí)踐相比，我國(guó)金融基礎(chǔ)設(shè)施體系建設(shè)仍存在許多問(wèn)題與挑戰(zhàn)。對(duì)比美、歐、日三大經(jīng)濟(jì)體有關(guān)金融基礎(chǔ)設(shè)施監(jiān)管職責(zé)的明確規(guī)定，我國(guó)金融基礎(chǔ)設(shè)施監(jiān)管的法律依據(jù)和職責(zé)劃分都存在明顯不足。對(duì)比國(guó)際范圍內(nèi)金融基礎(chǔ)設(shè)施多元化的公司治理和競(jìng)爭(zhēng)格局，我國(guó)金融基礎(chǔ)設(shè)施的治理和行業(yè)結(jié)構(gòu)還十分單一。從金融市場(chǎng)發(fā)展角度看，我國(guó)金融基礎(chǔ)設(shè)施的部分業(yè)務(wù)與市場(chǎng)發(fā)展不相適應(yīng)。本文將我國(guó)金融基礎(chǔ)設(shè)施體系建設(shè)面臨的問(wèn)題與挑戰(zhàn)歸納如下。

第一，金融基礎(chǔ)設(shè)施監(jiān)管的法律依據(jù)不足。在《統(tǒng)籌監(jiān)管金融基礎(chǔ)設(shè)施工作方案》出臺(tái)之后，尚未有規(guī)范金融基礎(chǔ)設(shè)施運(yùn)行的國(guó)家級(jí)法律法規(guī)，而是以人民銀行和證監(jiān)會(huì)制定的規(guī)范性文件為主。在具體實(shí)踐中，對(duì)金融基礎(chǔ)設(shè)施的監(jiān)管形式單一且手段有限，尤其是針對(duì)市場(chǎng)化程度較高的支付和征信業(yè)務(wù)，監(jiān)管政策不能完全適應(yīng)行業(yè)發(fā)展，規(guī)范性文件的法律層級(jí)也較低，如《大額支付系統(tǒng)業(yè)務(wù)處理辦法》《征信機(jī)構(gòu)管理辦法》等。此外，各主管部門的監(jiān)管權(quán)力缺少來(lái)自高層級(jí)法律的依據(jù)。

第二，金融基礎(chǔ)設(shè)施監(jiān)管主體之間的協(xié)調(diào)不足。除支付系統(tǒng)和征信系統(tǒng)均由人民銀行監(jiān)管之外，銀行間市場(chǎng)基礎(chǔ)設(shè)施也由人民銀行監(jiān)管，而證券市場(chǎng)基礎(chǔ)設(shè)施由證監(jiān)會(huì)監(jiān)管，基本形成了由人民銀行和證監(jiān)會(huì)分而治之的格局。由于部分債券可以在銀行間與交易所兩市場(chǎng)交易，市場(chǎng)割裂問(wèn)題嚴(yán)重，需要由人民銀行和證監(jiān)會(huì)共同制定兩市場(chǎng)互聯(lián)互通的整體路線并逐步推進(jìn)。此外，監(jiān)管割裂還可能使服務(wù)于不同市場(chǎng)的同類金融基礎(chǔ)設(shè)施受到不一致的規(guī)定，不利于業(yè)務(wù)發(fā)展，需要在監(jiān)管層面上給出統(tǒng)一的規(guī)定。例如，上清所和中國(guó)金融期貨交易所同是中央對(duì)手方，但在術(shù)語(yǔ)使用和風(fēng)險(xiǎn)管理設(shè)計(jì)等方面都存在較大的差異。

第三，金融基礎(chǔ)設(shè)施機(jī)構(gòu)的治理安排較為單一。我國(guó)有多個(gè)金融基礎(chǔ)設(shè)施機(jī)構(gòu)是直屬于監(jiān)管部門的事業(yè)單位，如同業(yè)拆借中心直屬于人民銀行，上交所和深交所直屬于證監(jiān)會(huì)。雖然垂直管理能夠更好地保障相關(guān)業(yè)務(wù)的安全性，但不以營(yíng)利為目的的治理模式可能使效率受損。而且即便是公司制的金融基礎(chǔ)設(shè)施機(jī)構(gòu)，股權(quán)結(jié)構(gòu)和業(yè)務(wù)運(yùn)行也多依附于監(jiān)管部門，無(wú)法充分運(yùn)用市場(chǎng)主體的力量，與國(guó)際實(shí)踐存在差異。例如上清所的主要股東為同業(yè)拆借中心、中央結(jié)算、中國(guó)印鈔造幣總公司和中國(guó)金幣總公司，所以仍由人民銀行實(shí)際控制。此外，由于監(jiān)管機(jī)構(gòu)介入運(yùn)營(yíng)的基礎(chǔ)設(shè)施具有絕對(duì)的壟斷地位，基礎(chǔ)設(shè)施行業(yè)的市場(chǎng)化發(fā)展和業(yè)務(wù)創(chuàng)新不足。

第四，部分基礎(chǔ)設(shè)施行業(yè)的結(jié)構(gòu)過(guò)于集中，且開放程度不足。銀行卡清算業(yè)務(wù)長(zhǎng)期被中國(guó)銀聯(lián)壟斷，2020年之后分別運(yùn)營(yíng)“美國(guó)運(yùn)通”“萬(wàn)事達(dá)卡”的連通科技和萬(wàn)事網(wǎng)聯(lián)才獲批。第三方支付機(jī)構(gòu)的數(shù)量雖然較多，但“支付寶”和“財(cái)付通”雙寡頭壟斷的局面難以動(dòng)搖，Paypal被批準(zhǔn)進(jìn)入中國(guó)市場(chǎng)之后的影響十分有限。在企業(yè)征信和信用評(píng)級(jí)領(lǐng)域，美國(guó)鄧白氏、英國(guó)益博睿等外資征信機(jī)構(gòu)以及標(biāo)普、惠譽(yù)等外資評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)在近年來(lái)才進(jìn)入中國(guó)市場(chǎng)。因此，上述行業(yè)的金融基礎(chǔ)設(shè)施業(yè)務(wù)與國(guó)際市場(chǎng)仍有一定程度的脫節(jié)，不利于我國(guó)金融市場(chǎng)的國(guó)際化、標(biāo)準(zhǔn)化發(fā)展。

第五，債券市場(chǎng)發(fā)展受到金融基礎(chǔ)設(shè)施的嚴(yán)重掣肘。一方面，銀行間和交易所市場(chǎng)基礎(chǔ)設(shè)施業(yè)務(wù)割裂嚴(yán)重，阻礙了債券市場(chǎng)的發(fā)展。為隔離銀行業(yè)與證券業(yè)的經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)，我國(guó)商業(yè)銀行被限制參與證券交易。然而商業(yè)銀行是我國(guó)債券市場(chǎng)最大的交易主體，銀行間債券市場(chǎng)的規(guī)模遠(yuǎn)大于交易所市場(chǎng)。由于兩市場(chǎng)長(zhǎng)期割裂，不同機(jī)構(gòu)在托管和結(jié)算模式上的差異降低了債券交易效率，導(dǎo)致我國(guó)債券市場(chǎng)與發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體相比尚未充分發(fā)揮直接融資的作用。另一方面，信用評(píng)級(jí)行業(yè)存在評(píng)級(jí)虛高、區(qū)分度不足、事前預(yù)警功能弱等問(wèn)題，導(dǎo)致信用評(píng)級(jí)難以發(fā)揮風(fēng)險(xiǎn)揭示的作用，也制約了債券市場(chǎng)的健康發(fā)展。

第六，快速發(fā)展的金融科技給金融基礎(chǔ)設(shè)施的業(yè)務(wù)效率和安全性帶來(lái)挑戰(zhàn)。隨著區(qū)塊鏈技術(shù)的發(fā)展，基于數(shù)字加密貨幣建立的去中心化交易體系無(wú)疑將為圍繞傳統(tǒng)中心化法定貨幣運(yùn)行的金融基礎(chǔ)設(shè)施帶來(lái)巨大挑戰(zhàn)。自2019年底，人民銀行陸續(xù)開展數(shù)字人民幣試點(diǎn)測(cè)試。隨著應(yīng)用范圍不斷擴(kuò)大，與數(shù)字人民幣配套的支付系統(tǒng)建設(shè)是未來(lái)的關(guān)鍵問(wèn)題。此外，金融市場(chǎng)高頻交易在提升市場(chǎng)效率的同時(shí)，也增強(qiáng)金融市場(chǎng)的傳導(dǎo)性和關(guān)聯(lián)性。由于風(fēng)險(xiǎn)的傳播速度更快，如何防范化解高頻交易下的系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)可能是金融基礎(chǔ)設(shè)施在未來(lái)需要解決的關(guān)鍵問(wèn)題。

05 解決路徑

基于文獻(xiàn)對(duì)金融基礎(chǔ)設(shè)施的研究，結(jié)合國(guó)內(nèi)外金融基礎(chǔ)設(shè)施體系的發(fā)展現(xiàn)狀，本文針對(duì)我國(guó)金融基礎(chǔ)設(shè)施體系建設(shè)面臨的上述六個(gè)問(wèn)題與挑戰(zhàn)，提出監(jiān)管、結(jié)構(gòu)和業(yè)務(wù)三方面的解決路徑。完善的監(jiān)管制度是治理和行業(yè)結(jié)構(gòu)多元化的必要前提，多元化結(jié)構(gòu)是業(yè)務(wù)發(fā)展的保障，業(yè)務(wù)發(fā)展對(duì)加強(qiáng)監(jiān)管提出了要求，監(jiān)管目標(biāo)也為業(yè)務(wù)發(fā)展提供了指引。

（一）明確監(jiān)管職責(zé)分工并加強(qiáng)國(guó)內(nèi)外協(xié)作

為推進(jìn)金融基礎(chǔ)設(shè)施統(tǒng)籌監(jiān)管，需首先完善監(jiān)管活動(dòng)的法律依據(jù)，進(jìn)而以充足的權(quán)力和明確的分工推進(jìn)對(duì)各類基礎(chǔ)設(shè)施的監(jiān)管。可在國(guó)家而非人民銀行等監(jiān)管部門的層面，推動(dòng)建立針對(duì)金融基礎(chǔ)設(shè)施體系的監(jiān)管法律，明晰監(jiān)管機(jī)構(gòu)的職責(zé)和分工，為金融基礎(chǔ)設(shè)施體系的建設(shè)和管理提供統(tǒng)一法律依據(jù)。對(duì)于跨越分業(yè)邊界的重大事項(xiàng)，由中央金融委員會(huì)協(xié)調(diào)監(jiān)管部門權(quán)力界限，防止監(jiān)管重疊和真空，促進(jìn)各部門之間的監(jiān)管協(xié)調(diào)和數(shù)據(jù)信息的收集與共享。

從國(guó)際經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，盡管中央銀行和證券監(jiān)管機(jī)構(gòu)分別監(jiān)管部分金融基礎(chǔ)設(shè)施，但中央銀行一般還需要從維護(hù)金融穩(wěn)定的職能出發(fā)，對(duì)非主管的基礎(chǔ)設(shè)施負(fù)有一定監(jiān)管職責(zé)，這也符合現(xiàn)代中央銀行制度的要求。因此，應(yīng)盡快推動(dòng)《中國(guó)人民銀行法》修訂草案正式通過(guò)，賦予人民銀行“牽頭負(fù)責(zé)重要金融基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)規(guī)劃并統(tǒng)籌實(shí)施監(jiān)管”的法定職能。此外，參考國(guó)外中央銀行實(shí)踐，可以考慮由人民銀行建立系統(tǒng)重要性金融基礎(chǔ)設(shè)施的認(rèn)定制度，對(duì)系統(tǒng)重要性金融基礎(chǔ)設(shè)施著重實(shí)施宏觀審慎監(jiān)管。

在統(tǒng)一的金融基礎(chǔ)設(shè)施監(jiān)管規(guī)則之下，各監(jiān)管部門對(duì)所有金融基礎(chǔ)設(shè)施實(shí)施準(zhǔn)入監(jiān)管和行為監(jiān)管，保持合理分工并密切開展合作，統(tǒng)一相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)。為在證券結(jié)算的同時(shí)實(shí)現(xiàn)資金結(jié)算，證監(jiān)會(huì)監(jiān)管的證券登記結(jié)算系統(tǒng)還需要與人民銀行監(jiān)管的支付系統(tǒng)高效連接。征信系統(tǒng)雖由人民銀行監(jiān)管，但證券市場(chǎng)中的信用評(píng)級(jí)業(yè)務(wù)也需要由證監(jiān)會(huì)作出規(guī)定。人民銀行和證監(jiān)會(huì)還需繼續(xù)推動(dòng)中央結(jié)算、上清所和中國(guó)結(jié)算對(duì)全市場(chǎng)債券的登記托管流程形成一致。

此外，我國(guó)金融基礎(chǔ)設(shè)施的監(jiān)管政策和業(yè)務(wù)標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)進(jìn)一步與國(guó)際接軌。監(jiān)管部門應(yīng)持續(xù)推動(dòng)重要金融基礎(chǔ)設(shè)施對(duì)照《原則》定期開展自我評(píng)估，并對(duì)落實(shí)《原則》的情況進(jìn)行自我披露，目前還只有證券市場(chǎng)基礎(chǔ)設(shè)施的披露較為充分。積極落實(shí)《原則》有助于我國(guó)金融基礎(chǔ)設(shè)施取得國(guó)際認(rèn)同并進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)全球范圍內(nèi)的互聯(lián)互通，從而擴(kuò)大金融領(lǐng)域的對(duì)外開放與合作。此外，還需要推動(dòng)制定與國(guó)際市場(chǎng)接軌且可行的金融基礎(chǔ)設(shè)施業(yè)務(wù)標(biāo)準(zhǔn)。

（二）促進(jìn)治理安排和行業(yè)結(jié)構(gòu)多元化

金融基礎(chǔ)設(shè)施通過(guò)選擇合適的治理安排可以妥善兼顧安全和效率，實(shí)現(xiàn)合適的行業(yè)結(jié)構(gòu)則可以通過(guò)引入適度競(jìng)爭(zhēng)來(lái)激勵(lì)金融基礎(chǔ)設(shè)施的創(chuàng)新與發(fā)展。對(duì)于負(fù)責(zé)銀行間資金結(jié)算和與貨幣政策實(shí)施相關(guān)的、具有系統(tǒng)重要性和較強(qiáng)外部性效應(yīng)的基礎(chǔ)設(shè)施，人民銀行可以保有相對(duì)高的控制程度，但必須同時(shí)設(shè)計(jì)有效的激勵(lì)機(jī)制，推動(dòng)相關(guān)業(yè)務(wù)創(chuàng)新和與國(guó)際接軌。

對(duì)于安全性要求相對(duì)弱一些的機(jī)構(gòu)，人民銀行應(yīng)提供足夠的市場(chǎng)化發(fā)展空間，以監(jiān)管者而非控制者的角色介入機(jī)構(gòu)運(yùn)營(yíng)。這些機(jī)構(gòu)包括針對(duì)某一類機(jī)構(gòu)間資金清算業(yè)務(wù)而設(shè)的支付清算機(jī)構(gòu)，如中國(guó)銀聯(lián)，以及主要面向某一類金融產(chǎn)品的交易設(shè)施，如上金所和北金所等。通過(guò)逐步推動(dòng)股權(quán)結(jié)構(gòu)多元化和經(jīng)營(yíng)主體市場(chǎng)化，可以激發(fā)市場(chǎng)潛力、提升市場(chǎng)效率。核心目的是讓市場(chǎng)中相關(guān)業(yè)務(wù)的參與者自行協(xié)商，自行運(yùn)營(yíng)，從而使基礎(chǔ)設(shè)施服務(wù)更適應(yīng)市場(chǎng)需求。

由于證券市場(chǎng)基礎(chǔ)設(shè)施對(duì)效率與安全的要求較高，在我國(guó)支付清算和征信評(píng)級(jí)行業(yè)市場(chǎng)化發(fā)展更易推進(jìn)。繼續(xù)擴(kuò)大銀行卡清算業(yè)務(wù)準(zhǔn)入范圍，推動(dòng)對(duì)外開放并給予實(shí)質(zhì)性的政策支持，可以打破我國(guó)銀行卡清算行業(yè)長(zhǎng)期以來(lái)的壟斷局面。與銀行卡清算機(jī)構(gòu)相比，第三方支付的市場(chǎng)化程度和行業(yè)分散度明顯要高得多。我國(guó)第三方支付業(yè)務(wù)已經(jīng)從快速擴(kuò)張過(guò)渡到有序競(jìng)爭(zhēng)的階段，應(yīng)繼續(xù)保證支付牌照有“入”有“出”，規(guī)范第三方支付行業(yè)健康發(fā)展。

征信市場(chǎng)和信用評(píng)級(jí)市場(chǎng)的行業(yè)結(jié)構(gòu)也需要優(yōu)化。雖然近年來(lái)成立了兩家市場(chǎng)化個(gè)人征信機(jī)構(gòu)，但存在數(shù)據(jù)共享難和征信不獨(dú)立等問(wèn)題?？紤]到個(gè)人信用數(shù)據(jù)的敏感性，個(gè)人征信業(yè)務(wù)目前還不宜對(duì)外開放。不過(guò)為充分利用市場(chǎng)化機(jī)構(gòu)的信用數(shù)據(jù)優(yōu)勢(shì)，人民銀行應(yīng)在風(fēng)險(xiǎn)可控的前提下，支持市場(chǎng)化征信機(jī)構(gòu)與人民銀行信用數(shù)據(jù)庫(kù)錯(cuò)位發(fā)展。對(duì)于企業(yè)征信和信用評(píng)級(jí)業(yè)務(wù)，應(yīng)大力推動(dòng)對(duì)外開放，促進(jìn)行業(yè)優(yōu)勝劣汰和本土機(jī)構(gòu)高質(zhì)量發(fā)展。

（三）圍繞市場(chǎng)化利率體系完善業(yè)務(wù)布局

健全基準(zhǔn)利率和市場(chǎng)化利率體系是我國(guó)現(xiàn)代中央銀行制度建設(shè)的核心問(wèn)題之一，金融基礎(chǔ)設(shè)施體系建設(shè)是解決問(wèn)題的一個(gè)切入點(diǎn)。反過(guò)來(lái)，利率市場(chǎng)化進(jìn)程也可以為金融基礎(chǔ)設(shè)施提供建設(shè)提供更深層次的布局策略。利率是金融市場(chǎng)中的資金價(jià)格，為使金融基礎(chǔ)設(shè)施體系更好地服務(wù)于市場(chǎng)化利率體系，關(guān)鍵在于搭建金融基礎(chǔ)設(shè)施與金融市場(chǎng)的密切聯(lián)系，圖4描繪了市場(chǎng)化利率體系中的各金融市場(chǎng)與主要金融基礎(chǔ)設(shè)施機(jī)構(gòu)的對(duì)應(yīng)關(guān)系。

為實(shí)現(xiàn)債券市場(chǎng)利率的進(jìn)一步市場(chǎng)化，債券市場(chǎng)基礎(chǔ)設(shè)施互聯(lián)互通是關(guān)鍵舉措。只有打通銀行參與交易所債券市場(chǎng)的阻礙，才能提高我國(guó)債券市場(chǎng)的定價(jià)效率，提升債券收益率的可靠性與基準(zhǔn)性，尤其是健全反映市場(chǎng)供求關(guān)系的國(guó)債收益率曲線。2022年1月，滬深交易所、同業(yè)拆借中心、中國(guó)結(jié)算和上清所聯(lián)合發(fā)布《銀行間債券市場(chǎng)與交易所債券市場(chǎng)互聯(lián)互通業(yè)務(wù)暫行辦法》，以名義持有方式取代了復(fù)雜的轉(zhuǎn)托管，并擴(kuò)大了銀行間“通交易所”的券種范圍。

雖然交易結(jié)算環(huán)節(jié)的互聯(lián)互通取得了較大進(jìn)展，但兩市場(chǎng)的交易結(jié)算習(xí)慣仍存在差異。因此，人民銀行和證監(jiān)會(huì)仍需統(tǒng)一部署政策的具體落實(shí)，實(shí)現(xiàn)債券市場(chǎng)要素自由流動(dòng)，提升債券市場(chǎng)服務(wù)實(shí)體經(jīng)濟(jì)的能力。此外，高質(zhì)量的信用評(píng)級(jí)也對(duì)債券市場(chǎng)健康發(fā)展具有重要意義。人民銀行和證監(jiān)會(huì)需要共同加大評(píng)級(jí)行業(yè)的監(jiān)管力度和加強(qiáng)監(jiān)管一致性，通過(guò)對(duì)外開放推動(dòng)評(píng)級(jí)質(zhì)量的提升，更好地發(fā)揮信用評(píng)級(jí)在風(fēng)險(xiǎn)揭示和風(fēng)險(xiǎn)定價(jià)等方面的作用，為提升債券市場(chǎng)效率和建設(shè)社會(huì)信用體系奠定基礎(chǔ)。

同業(yè)拆借中心在統(tǒng)計(jì)并發(fā)布現(xiàn)券買賣、債券回購(gòu)、同業(yè)拆借等交易利率水平的基礎(chǔ)上，還需要進(jìn)一步健全基準(zhǔn)利率體系。通過(guò)擴(kuò)展回購(gòu)定盤利率的期限品種，可以完善回購(gòu)利率作為基準(zhǔn)利率的期限結(jié)構(gòu)，充分體現(xiàn)市場(chǎng)對(duì)于中央銀行逆回購(gòu)等公開市場(chǎng)操作的反應(yīng)。此外，通過(guò)鼓勵(lì)市場(chǎng)創(chuàng)新利率衍生品，可以利用衍生品的價(jià)格發(fā)現(xiàn)功能增強(qiáng)利率在市場(chǎng)中的基準(zhǔn)性和影響力。LPR是我國(guó)推進(jìn)貸款利率市場(chǎng)化的重要舉措，可以繼續(xù)增加LPR的期限品種，為貸款市場(chǎng)利率提供更精細(xì)的基準(zhǔn)參考。

圖4 金融基礎(chǔ)設(shè)施與金融市場(chǎng)的對(duì)應(yīng)關(guān)系

此外，由于票據(jù)市場(chǎng)的組織程度低、交易歷史短，票據(jù)利率的影響力明顯弱于其他貨幣市場(chǎng)利率。票交所可以適當(dāng)放寬票據(jù)市場(chǎng)準(zhǔn)入資格，不僅能夠從根本上解決其他機(jī)構(gòu)通過(guò)同業(yè)戶變相參與票據(jù)市場(chǎng)造成的監(jiān)管困難，還能夠使票據(jù)市場(chǎng)的參與主體更多元化。激發(fā)票據(jù)市場(chǎng)活力可以改善票據(jù)的價(jià)格發(fā)現(xiàn)功能，提升票據(jù)利率的可信度和市場(chǎng)地位，以及充分發(fā)揮中央銀行再貼現(xiàn)政策的作用。

最后，完善金融基礎(chǔ)設(shè)施體系業(yè)務(wù)布局的另一個(gè)重要抓手是應(yīng)用金融科技。如前文所述，金融基礎(chǔ)設(shè)施體系監(jiān)管多以運(yùn)營(yíng)機(jī)構(gòu)為對(duì)象，而應(yīng)用金融科技更適合以不同類型的硬件設(shè)施為對(duì)象。將金融科技與登記結(jié)算系統(tǒng)、交易設(shè)施、交易報(bào)告庫(kù)、支付系統(tǒng)和征信系統(tǒng)的特點(diǎn)相結(jié)合，可以提升系統(tǒng)的業(yè)務(wù)效率和安全性，如網(wǎng)聯(lián)清算的分布式云架構(gòu)體系、樸道征信的“征信 科技”深度數(shù)據(jù)挖掘等。在機(jī)構(gòu)自我革新的進(jìn)程中，人民銀行也可以充分利用區(qū)塊鏈、人工智能、云計(jì)算等技術(shù)提升監(jiān)管的精確化、智能化程度，應(yīng)用于反洗錢、反恐怖融資、異常交易監(jiān)測(cè)等多個(gè)監(jiān)管領(lǐng)域，整合市場(chǎng)數(shù)據(jù)以更好地服務(wù)于貨幣政策制定和宏觀經(jīng)濟(jì)研判。

版面編輯｜李欣瑜

責(zé)任編輯｜李錦璇、蔣旭

主編｜朱霜霜

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